Dette CEPOS-arbejdspapir undersøger konkurrenceudsættelsen af offentlige serviceopgaver, barrierer og potentialer, de samfundsøkonomiske konsekvenser og præsenterer konkrete anbefalinger til politiske initiativer. Arbejdspapiret er udarbejdet på baggrund af en omfattende undersøgelse foretaget af konsulenthuset Struensee & co. og CEPOS.
Det står klart, at udliciteringsomfanget i Danmark fortsat er yderst beskedent. Det er i dag kun omkring en fjerdedel af de offentlige opgaver, som egner sig til konkurrenceudsættelse, der faktisk bliver det, og Danmark er blandt de lande i EU, der udliciterer mindst. Kun Grækenland, Norge og Litauen udliciterer mindre end Danmark. Samtidig har den realiserede udlicitering kun i begrænset omfang kunne aflæses i samlede besparelser, da de opnåede udgiftsreduktioner omsættes i anden udgiftsvækst i kommunerne.
Den manglende kommunale konkurrenceudsættelse er imidlertid ikke alene et problem i forhold til offentlige besparelser og effektivisering. Vi kan således konstatere, at de samfundsøkonomiske konsekvenser af manglende måltal og incitamenter for kommunerne til konkurrenceudsættelse er større end hidtil antaget, og at der ligger store og hidtil ubelyste eksport- og innovationspotentialer i en øget konkurrenceudsættelse.
Den nuværende begrænsede konkurrenceudsættelse betyder, at Danmark går glip af en afgørende modning af og innovation på det private marked samt potentielt store eksportmuligheder. Analysen peger desuden på, at udlicitering i dag tilrettelægges på en måde, så potentialet for innovation ikke udnyttes fuldt.
Der er flere grunde til dette. Det fremgår af analysen, at der i kommunerne er modstand mod at inddrage private leverandører af velfærdsservice, hvilket er en hovedforklaring på, at gevinsterne ved udlicitering ikke realiseres. Kommunernes modstand skyldes i høj grad, at de samfundsøkonomiske fordele ved udlicitering ikke tilfalder eller har tilstrækkelig betydning for kommunerne, da tidshorisonten hér ikke strækker sig længere end til næste valg, og den geografiske orientering ikke passerer kommunegrænsen.
Derfor er en udtrykkelig tilskyndelse påkrævet. CEPOS’ anbefalinger er således, at målene for øgning af udliciteringsomfanget styrkes, incitamentet i kommunerne til at udlicitere skærpes, at udlicitering kommer til at omfatte også mere centrale velfærdsopgaver, samt at omkostningsreduktionerne ved udlicitering omsættes i budgetreduktioner i kommunerne
CEPOS-initiativ om indhentning af samfundsøkonomiske fordele ved private producenter på velfærdsområdet
Siden slutningen af 1990’erne er en række analyser af potentialet ved kommunal udlicitering nået frem til stort set enslydende resultater. Det er således blevet konkluderet, at der ved gennemført udlicitering kan opnås udgiftsreduktioner på omkring 10 procent af budgettet eller i omegnen af 20 milliarder kroner. Flere undersøgelser af medfølgende problemstillinger som ydelseskvalitet og medarbejdertilfredshed godtgør, at der ikke gennemgående er omstændigheder, som taler imod at indhente de potentielle udgiftsreduktioner. Alligevel går det langsomt med at introducere private aktører i produktionen af velfærdsservice. DØR’s formandskab har desuden i en rapport påvist, at kommunale besparelser ved udlicitering i vid udstrækning straks omsættes i øgede udgifter på andre områder, således at kommunens samlede budget ikke reduceres.
CEPOS har nu i et samarbejde med konsulenthuset Struensee & co. gennemført en omfattende analyse, som i flere henseender åbner nye perspektiver for overvejelserne om udlicitering på velfærdsområdet:
- Analysen afdækker en hidtil overset positiv effekt af udlicitering, nemlig at der skabes grundlag for opkomst af virksomheder, hvoraf mange vil opdyrke eksportmarkeder og bidrage til nødvendig valutaindtjening.
- Der er alene opnået en mindre øgning af udliciteringsomfanget. Det er i dag kun omkring en fjerdedel af de offentlige opgaver, som egner sig til konkurrenceudsættelse, som faktisk er konkurrenceudsat.
- De opnåede udgiftsreduktioner er omsat i anden udgiftsvækst.
- Den gennemførte udlicitering er i vid udstrækning sket på marginale og partielle opgaveområder, således at der ikke er skabt bedre grundlag for vækst i en privat serviceproducerende sektor.
- Analysen finder, at der i kommunerne er aversion mod at afgive produktionsopgaver, hvilket er en hovedforklaring på, at fordelene ved private producenter ikke indhentes.
- Analysen finder endvidere, at ikke alle samfundsøkonomiske fordele ved udlicitering tilfalder kommunerne, hvorfor en udtrykkelig tilskyndelse er påkrævet.
- Analysen peger på, at inddragelse af private producenter kan styrke innovation, men at udlicitering i dag tilrettelægges på en måde, så potentialet for innovation ofte ikke udnyttes fuldt.
Analysen fra CEPOS peger på, at der er behov for en mere ambitiøs aftalestyring af kommunerne, hvor:
- Målene for øgning af udliciteringsomfanget styrkes.
- Incitamentet i kommunerne til at udlicitere skærpes.
- Det sikres, at udlicitering kommer til at omfatte også mere centrale velfærdsopgaver.
- Det sikres, at omkostningsreduktionerne ved udlicitering omsættes i budgetreduktioner i kommunerne.
Nødvendighed og træghed
Vi anvender omkring en fjerdedel af nationalproduktet til offentligt forbrug. Kommunal velfærdsservice til borgerne fylder her mest, men sygehusene i regionsregi og de store statslige opgaver som forsvar, politi og retsvæsen kræver også betydelige ressourcer. Alt i alt vejer dette forbrug så tungt i samfundsøkonomien, at vores velstandsfremgang i høj grad er kommet til at afhænge af, at vi i den offentlige sektor hele tiden formår at få mere for pengene og anvende færre penge for at få det samme.
Tankegangen om velstandsfremgang i kraft af stadig mere effektiv produktion har vi kendt i mere end to hundrede år, når det gælder den private produktionssektor. Her er økonomisk vækst indlysende. Derimod er vi først ved at udvikle denne tankegang i forhold til den offentlige sektor. Det har eksempelvis været en indgroet antagelse, at kommunerne kun har kunnet opretholde serviceniveauet, hvis de hvert år har fået deres økonomiske rammer opskrevet med den fulde pris- og lønudvikling.
Moderne økonomisk teori peger på, at fremgang i produktivitet i produktionen af den offentlige sektors service er blevet en simpel nødvendighed i og med, at den offentlige produktion er kommet til at udgøre en mærkbar del af samfundsøkonomien. Uden offentlig effektivisering tegner der sig et skrækscenarie: Hvis offentligt ansatte nemlig da skal have samme lønudvikling som medarbejderne i den private sektor, hvor der sker en løbende økonomisk vækst, og hvis den offentlige sektor reelt skal blive ved med at fylde lige så meget som i dag i forhold til hele samfundsøkonomien, så kommer prisen for de enkelte offentlige ydelser uvilkårligt til at gå i vejret hele tiden. Det kan kun betales ved også hele tiden at sætte skatterne op. Det er på den anden side ikke muligt. Velfærdsstaten hænger altså ikke sammen uden effektivisering af den offentlige velfærd.
Da det moderne kommunestyre blev skabt med kommunalreformen i 1970, var der ikke stor forståelse for nødvendigheden af løbende effektivisering. Her så man kommunalpolitikernes opgave som opgaven at foretage prioriteringer. Tingene kostede, hvad tingene nu kostede. Kommunernes nye budget- og regnskabssystem blev udformet, så det endda var umuligt at aflæse, hvad det kostede at producere en serviceydelse. Det system er, hvad grundprincipperne angår, bevaret frem til i dag.
I løbet af 1980’ernes økonomiske kriseår blev det klart, at der måtte tænkes i nye baner, hvor effektivisering kom i fokus. Strømningen fik navnet New Public Management, NPM. Grundidéen var, at man skulle indføre organiserings- og ledelsesformer fra den private sektor i de offentlige organisationer. Senere kom idéen om at inddrage den private produktionssektor direkte til. Der blev gennemført en række privatiseringer på det statslige område i 1990’erne, og i kommunerne voksede tanken om brug af udlicitering frem. Nu var det ikke længere alene den private sektors måde at organisere og lede på, som udgjorde inspirationen. Konkurrencen som grundvilkår for private virksomheder blev også fundet nyttig som effektiviseringsmekanisme i forhold til produktion af velfærdsgoder.
I løbet af 00’erne kom to grundlæggende erfaringer til at stå klart frem:
Der opnås endda væsentlige omkostningsreduktioner, når tilvejebringelse af velfærdsservice bliver konkurrenceudsat på en fornuftig måde.
Der findes nogle steder modstand i forhold til at konkurrenceudsætte kommunale og regionale serviceproducerende institutioner.
Konsekvensen af disse indsigter blev i første omgang, at staten pålagde kommunerne at øge omfanget af konkurrenceudsættelse. I forbindelse med kommunalreformen i 2007 blev der således indgået en aftale mellem regeringen og Kommunernes Landsforening om at løfte anvendelsen af udlicitering over en fireårig periode. På sygehusområdet blev det lovgivningen om frit sygehusvalg, som kom til at bane vejen for privathospitaler.
De hidtidige bestræbelser har imidlertid kun ført til en lidt større inddragelse af private aktører på velfærdsområdet. Samtidig er presset på velfærdssektoren større end nogensinde. Det er således i fortsat stigende grad uholdbart, at velfærdssektoren ikke løbende præsterer fremskridt, hvad angår effektivitet, der mindst er på niveau med produktivitetsvæksten i den private sektor.
Hvorfor er private virksomheder mere produktive?
Private virksomheder og offentlige organisationer repræsenterer to fundamentalt forskellige organiseringsmåder for produktion af velfærdsservice. De to organiseringsmåder er kendetegnet ved at rumme vidt forskellige egenskaber i økonomisk forstand. Den afgørende motivering for offentlig organisering er, at forsyningen af borgerne med velfærdsservice direkte kan inddrages i en politik for omfordeling. Privat organisering indebærer mulighed for en højere grad af økonomisk effektivitet, men private virksomheder giver sig ikke selv til at bedrive omfordeling ud fra moralske eller politiske hensyn. Når det offentlige overlader produktionsopgaver til private virksomheder, kan det offentlige imidlertid fortsat fastholde et fordelingshensyn, sådan som det er tilfældet, når et politisk niveau træffer beslutning om fordeling og samtidig indtager en bestillerrolle.
Både en virksomhed og en offentlig institution kan fundamentalt set øge deres effektivitet på to måder. Enten ved at blive bedre til at udnytte den eksisterende teknologi, eller ved at udvikle en ny og bedre teknologi gennem innovation. Bedre udnyttelse af den eksisterende teknologi skabes typisk gennem bedre ledelse og organisation, altså mere effektiv arbejdstilrettelæggelse, bedre motivation og incitamenter for medarbejderne, lavere sygefravær mv. Udviklingen af ny teknologi kræver typisk investeringer i udviklingsaktiviteter på kort sigt med henblik på, at den nye teknologi kan give et afkast på længere sigt.
Offentlig og privat organisering
