Siden den kommunale strukturreform i 2007 er skolestrukturen i kommunerne blevet ændret væsentligt, idet et stort antal skoler er blevet nedlagt eller er indgået i sammenlægninger. Strukturforandringerne er såvel begrundet i forventninger om økonomiske besparelser som forventninger om kvalitetsmæssige og pædagogiske gevinster. Det er ikke mindst milliardinvesteringer i skolebyggeri, som har muliggjort strukturforandringerne. Ikke desto mindre er der ikke i nævneværdigt omfang foretaget opfølgninger på de omfattende investeringer i form af analyser af de faktisk realiserede besparelser og den faktisk realiserede kvalitetsudvikling. Den nærværende analyse udgør en sådan opfølgning vel vidende, at det endnu ikke er de endelige effekter af strukturforandringerne efter 2007, som allerede kan fastslås. En kortlægning af de foreløbige erfaringer på nuværende tidspunkt muliggør til gengæld, at der skabes et mere kvalificeret grundlag for at påvirke de videre tilpasningsprocesser.
Studentermedarbejder Carina Sølling Damm har været forskningsassistent og stået for analysearbejdet i forbindelse med publikationen.
April 2013
Henrik Christoffersen
Forskningschef
Indhold
1. Sammenfatning
2. Ændringerne i skolestrukturen og baggrunden herfor
3. Udviklingen i skolernes udgiftsniveau
4. Udviklingen i skolernes kvalitetsniveau
5. Kommunerne, som har reduceret antallet af skoler
6. Diskussion: Hvor står vi nu?
Referencer
Bilag 1. Udviklingen i skolestruktur, skoleudgifter og skolepræstationer i hver af de 98 kommuner
1. Sammenfatning
Siden gennemførelen af den kommunale strukturreform i 2007 er antallet af folkeskoler blevet reduceret mærkbart. Det var til en vis grad forudset af den kommunale strukturkommission, som forberedte strukturreformen. I kommissionens sektoranalyse af folkeskolen forudses således et potentiale på skoleområdet ved kommunesammenlægninger og koncentration af skolestrukturen.
Siden 2007 har kommunerne også investeret milliardbeløb i byggeri af nye store skoleenheder og i muliggørelse af nedlæggelse eller sammenlægning af små skoler. Denne udvikling af folkeskolens struktur har også været understøttet af Skolerådet, som er Undervisningsministerens rådgivningsorgan på folkeskoleområdet.
Koncentrationen af skolestrukturen har mødt kritik fra lokalsamfund, som har oplevet, at den lokale skole bliver lukket. Derimod har der ikke fra skolefaglig side været nævneværdige indsigelser, og det står dermed som en ganske stærkt understøttet antagelse, at der er mulighed for både at drive kommunernes skolevæsen mere økonomisk og med bedre resultater, såfremt skolerne alle får en betydelig størrelse.
Måske på grund af en sådan dominerende forståelse er der ikke blevet brugt mange kræfter på at følge op på de store investeringer og voldsomme strukturændringer på folkeskoleområdet for at efterprøve, om omlægningerne nu også fører til, at kommunernes skolevæsen så bliver drevet mere økonomisk og med bedre resultater.
Med den nedenstående analyse bliver der taget fat på en opfølgning af strukturforandringerne. Der kan i sagens natur alene være tale om en foreløbig opfølgning i og med, at der kun er gået omkring seks år oven på strukturreformens gennemførelse. Det gør det imidlertid ikke mindre relevant at foretage en opfølgning og kortlægge de foreløbige effekter.
Analysen gennemføres ved hjælp af tal fra Undervisningsministeriet for antallet af folkeskoler i de enkelte kommuner. Der fokuseret på, hvorledes det er gået med antallet af folkeskoler i de enkelte kommuner fra 2007 til 2012. Antallet kan være ændret i kraft af forskellige processer: nedlæggelser, sammenlægninger eller nybyggerier. Analysen går imidlertid ikke ind i at beskrive disse forskellige processer, men hæfter sig alene ved, hvordan det er gået med graden af koncentration i kommunernes skolevæsener.
Analysen når frem til tre hovedresultater:
For det første findes, at udgifterne per elev i kommunens folkeskoler er vokset væsentligt stærkere i de kommuner,som har reduceret antallet af folkeskoler sammenlignet med udgiftsudviklingen i de øvrige kommuner.
For det andet er andelen af skoleungdommen i kommunen, som går i privatskole, vokset klart stærkere i de kommuner, som har reduceret antallet af folkeskoler sammenlignet med udviklingen i de øvrige kommuner.
For det tredje er skolernes resultater målt ved, hvor stærkt skolerne formår at løfte eleverne ved folkeskolens afgangsprøver sammenlignet med de forventede resultater givet elevernes sociale baggrund, gennemgående blevet svagere, såfremt antallet af skoler i kommunen er reduceret. Den statistiske signifikans af dette resultat er dog kun moderat.
Der er her tale om resultater, som alene angiver de foreløbige effekter, hvor det må antages, at der også i de følgende år vil vise sig konsekvenser af de ændringer i skolestruktur, som er gennemført siden 2007. Ikke desto mindre må de nu foreliggende resultater give stof til alvorlig eftertanke. Folkeskolens strukturændringer siden den kommunale strukturreform har ikke indtil nu vist sig at give positive resultater overhovedet trods milliardstore investeringer. Og hertil kommer, at koncentrationen på folkeskoleområdet tydeligt har givet anledning til negative reaktioner fra forældre, som i stigende omfang da fravælger folkeskolen.
2. Ændringerne i skolestrukturen og baggrunden herfor
Den kommunale strukturreform i 2007 havde en hovedbegrundelse i behovet for nye organisatoriske strukturer på sygehusområdet, men skoleområdet gav også anledning til overvejelser om behovet for større kommuner i den kommunale strukturkommission, jfr. sektorkapitlet om folkeskolen i kommissionens betænkning, bind 3. En enkelt kommunesammenlægning, nemlig sammenlægningen af de fem bornholmske kommuner i 2003, gik forud, og her spillede organiseringen af skoleopgaven en afgørende rolle, idet der forud nok var politisk forståelse for behovet for at sammenlægge mange meget små skoler, men der var på den anden side ikke politisk vilje eller evne til at håndtere spørgsmålet om skolestruktur i de fem små kommuner, jfr. Christoffersen, Klausen og Lundtorp (2003).
Der drages ikke entydige konklusioner om skolestruktur i Strukturkommissionens betænkning, men der peges på fordele ved, at skoler har en vis størrelse, lige som der peges på, at der er en ret stærk sammenhæng mellem kommunestørrelse og antal elever på de enkelte skoler i kommunen. Kommissionen henviser til resultater fra OECD’s PISA undersøgelser, som finder, at der op til en skolestørrelse på 700 elever findes en positiv sammenhæng mellem skolestørrelse og testresultater. Ligeledes refereres til, at OECD argumenterer for, at dette resultat hænger sammen med en større fleksibilitet ved en større lærerstab på større skoler, og en undersøgelse fra AKF, SFI og DPU citeres for at argumentere for, at fleksibiliteten ved større skoler kan muliggøre, at eleverne med større sandsynlighed undervises af lærere med linjefag i det underviste fag, og at større undervisningsmiljøer kan formodes at ville støtte muligheder for rationel drift, et mere udviklingsorienteret skole- og undervisningsmiljø og mere fleksible pædagogiske rammer generelt, jfr. Andersen et al. (2001).
Alt i alt var der altså ved forberedelserne af den kommunale strukturreform en ret tydelig antagelse om, at der ville være fordele at hente ved en udvikling af skolestrukturen i retning af større skoleenheder, og tillige var der en antagelse om, at større kommunale enheder i større eller mindre udstrækning kunne bane vejen for større skoleenheder.
Hvad angår fordelenes karakter, så var der både forventninger om økonomiske besparelser gennem mere rationel drift og kvalitetsmæssige og pædagogiske gevinster i kraft af bedre udnyttelse af lærerkompetencer.
Rent faktisk er der siden 2007 foregået en markant strukturudvikling på folkeskoleområdet. Figur 1 – 3 giver et indtryk af udviklingen.
Figur 1. Antal elever
Figur 2. Antal skoler
Figur 3. Gennemsnitlig skolestørrelse
Tallene, som danner grundlag for figurerne, er baseret på Undervisningsministeriets opgørelse over de danske folkeskoler. Når antallet af folkeskoler er ændret i løbet af den beskrevne periode kan det være foregået på forskellig vis. Skoler kan være egentligt nedlagt og eleverne overflyttet til øvrige bestående skoler. Der kan også være sket sammenlægninger af eksisterende skoler, således at flere folkeskoler i formel henseende er blevet til en enkelt skole, men hvor de fysiske bygninger på flere matrikler opretholdes, i det mindste for en periode. I nogle kommuner er nyopførte skoler også kommet til, enten som en udvidelse af antallet af skoler i kommunen eller til erstatning for en ældre skole, som så er blevet lukket. Det har ikke været muligt på det foreliggende datagrundlag at adskille disse forskellige typer af ændringer af skolestruktur fuldstændigt. Analysen har derfor fokuseret på dels, om skolestrukturen er blevet ændret eller ej i kommunen, dels om den gennemsnitlige skolestørrelse i kommunen er blevet ændret. Herved tegnes et samlet billede af de foreløbige konsekvenser af koncentrationen på folkeskoleområdet, men de enkelte former for ændringsprocesser undersøges ikke hver især.
Der ligger givetvis flere forhold bag den stedfundne koncentration på skoleområdet. Kommunerne har haft mulighed for at foretage væsentlige anlægsinvesteringer siden 2007, og skolebyggeri har i et vist omfang været prioriteret som en reaktion på den økonomiske afmatning. Hertil kommer øjensynligt en interesse i kommunerne for at samle folkeskoledriften på færre men større enheder. Her har den argumentation, som ovenfor er refereret, mange steder været lagt til grund.
Sideløbende med, at kommunestrukturen er blevet fornyet i løbet af 00-årene, er styringen af velfærdsforsyningen blevet revideret. På skoleområdet har det indebåret, at der i princippet er kommet til at gælde et frit skolevalg, såvel inden for som over kommunegrænserne, idet forældrenes frie skolevalg dog er begrænset af skolernes kapacitet. Det indebærer også, at der har udviklet sig en potentiel skærpet konkurrence mellem de enkelte skoler, og at elevsammensætningen på skolerne eventuelt kan bliver anderledes, end hvis elevfordelingen foregik rent administrativt. Det er påvist, at konkurrence mellem skoler har en positiv effekt på skolernes præstationer, jf. Christoffersen og Larsen (2012), men kommuner kan eventuelt finde det negativt, såfremt de mister kontrol over elevsammensætningen, og såfremt nogle skoler får udtyndet deres elevgrundlag på grund af forældrenes fravalg.
Med koncentrationen på skoleområdet og det sideløbende frie skolevalg er der kommet til at gælde delvist modstridende kræfter. Koncentrationen peger i retning af kommunal monopolisering, mens det frie skolevalg trækker i retning af konkurrence. Herved er det også to til dels modstridende mekanismer, som søges bragt til at fungere med henblik på at få gjort skolerne bedre. Den ene mekanisme er kommunal stordrift, den anden er markedsmæssig konkurrence.
I dette spil har forældrene mulighed for at sende meget direkte signaler. Såfremt de nemlig ikke har mulighed for i praksis at finde et for dem tilfredsstillende skoletilbud ved hjælp af det frie skolevalg, enten fordi de afvises på en ønsket skole på grund af kapacitetsmangel, eller fordi der efter skolelukninger kun findes en enkelt skole inden for rækkevidde, kan de frem for en folkeskole vælge en fri grundskole. Her er det også væsentligt, at der i de senere år er oprettet en del nye frie grundskoler, ikke mindst i kølvandet på lukning af folkeskoler. Alt i alt foregår der løbende som en langsigtet tendens en forskydning således, at en stigende andel af hver ungdomsårgang benytter en fri grundskole, så folkeskolens andel af skoleungdommen tilsvarende reduceres. Der er altså langtfra entydig folkelig opslutning til kommunernes strukturudvikling på skoleområdet.
Også på den baggrund er det væsentligt at få opgjort erfaringerne med den kommunale strukturpolitik for folkeskolen.
3. Udviklingen i skolernes udgiftsniveau
Siden 2007 og frem til 2012 er antallet af folkeskoler blevet ændret i 75 ud af landets 98 kommuner. I hovedsagen er antallet af folkeskoler blevet reduceret, enten ved nedlæggelse eller ved sammenlægning. I enkelte kommuner, nemlig i 6 kommuner, er der dog sket en forøgelse af antallet af folkeskoler. Antallet af folkeskoler er forblevet uforandret i 23 kommuner. I tre af landets kommuner, nemlig Læsø, Samsø og Fanø, var der i 2007 alene en enkelt folkeskole, og skolesammenlægninger har her da ikke været relevant.
I dette afsnit undersøges udgiftsudviklingen på folkeskoleområdet i kommunerne, og der foretages en sammenligning af udgiftsudviklingen i kommunerne med reformering af skolestrukturen i forhold til udgiftsudviklingen i kommuner, som ikke har ændret antallet af folkeskoler.
Sådan som kommunernes budget- og regnskabssystem er udformet, lader det sig ikke gøre at tegne et præcist billede af de fulde kommunale udgifter til et opgaveområde som skoleområdet. Det er alene de direkte driftsudgifter, som opgøres som henhørende til skolerne i det kommunale budget- og regnskabssystem. De reelle udgifter til bygningsmassen og til kommunens centrale skoleforvaltning unddrages altså udgiftsmålingen. Når der i dette afsnit foretages en opgørelse af udgiftsudviklingen på skoleområdet i kommunerne fra 2007 til 2012 alt efter, om de pågældende kommuner har gennemført strukturomlægninger eller ej, kan sådan en analyse altså alene omfatte de direkte driftsudgifter.
Den manglende inddragelse af anlægssiden i udgiftsopgørelsen omfatter alle skoler og alle kommuner. Alligevel udgør dette forhold et problem i en udgiftssammenligning, da ændringer i skolestruktur nærliggende er forbundet med anlægsudgifter til nybygning af skole eller til udvidelse af tilbageværende skole. Det er derfor en plausibel antagelse, at en kalkuleret husleje i kommunens bygningsmasse på skoleområdet ville vise sig større i kommunerne med forandringer i skolestruktur end i de øvrige kommuner for skolevæsener med lige stor elevmasse. Der er dermed en risiko for, at en sammenligning af udgifter alene omfattende driftsudgifterne vil undervurdere det samlede udgiftsniveau i kommunerne med strukturforandringer i forhold til udgiftsniveauet i de øvrige kommuner. Der søges imidlertid ikke gennemført korrektioner for dette forhold.
Resultatet af udgiftssammenligningen er vist i tabel 1.
Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet.
Anm.: Kommunernes udgiftstigninger er vægtet med antallet af 7-16 årige i 2012, hvormed den gennemsnitlige stigning i udgifter og undervisningsudgifter i skolerne er fundet. Andelen af elever i kommunen, som går i privatskole er vægtet med antallet af 7-16 årige i det pågældende år. Undervisningsudgifter per elev vedrører de samlededriftsudgifter til folkeskolen, pædagogisk psykologisk rådgivning, kommunal og regional specialundervisning, bidrag til statslige og private skoler samt udgifter til efterskoler og ungdomsskoler.
De samlede udgifter per elev ses at være vokset betydeligt stærkere i de kommuner, som har gennemført ændringer af skolestrukturen siden 2007, og som har reduceret antallet af skoler i den forbindelse. Forventningen om, at der gælder stordriftsfordele på skoleområdet er altså på nuværende tidspunkt ikke blevet bekræftet på udgiftssiden. Tværtimod er den større skala blevet fulgt af et spring opad i udgifter.
En anden konsekvens af reduktion af antallet af skoler ser ud til at være, at nogle forældre føler sig drevet til at sende deres barn til en fri grundskole frem for en af kommunens folkeskoler. Privatskolefrekvensen er i det hele taget øget siden 2007, men øgningen har været særlig stærk i de kommuner, som har reduceret antallet af folkeskoler.
4. Udviklingen i skolernes kvalitetsniveau
Der findes ikke noget definitivt mål for kvalitet i folkeskoler. Alligevel kan det give mening at foretage analyser af kvalitet, idet der opgøres tilnærmede mål. Først Cepos fra 2007, jfr. Christoffersen og Larsen (2012) og senere Undervisningsministeriet i 2010 og 2011 har således beregnet mål for, hvor meget de enkelte skoler løfter eleverne ved folkeskolens afgangsprøve sammenholdt med de prøveresultater, der ud fra en statistisk regressionsanalyse skulle forventes givet elevmassens socioøkonomiske sammensætning. Folkeskolelovens formålsparagraf er særdeles bred, men Folketinget har med udpegningen af de færdigheder, som skal afprøves ved afgangsprøverne, også udpeget nogle væsentlighedskriterier, som altså så lægges til grund for de data for skolernes kvalitet, der anvendes i det følgende.
Det spørgsmål, som er søgt besvaret i analysen, er, hvorvidt de kommuner, som har ændret skolestruktur og reduceret antallet af skoleenheder siden den kommunale strukturreform i 2007, har præsteret at løfte deres folkeskoleelever stærkere end de øvrige kommuner. Analysen dækker herved et forløb over en kortere årrække, og der skelnes ikke mellem, på hvilket tidspunkt inden for den analyserede årrække, at eventuelle strukturændringer er blevet gennemført. Det kan derfor ikke antages, at analysen når at opfange de fulde effekter af ændringer af skolestruktur. På den anden side giver analysen en status. Hvad er de foreløbige erfaringer med en skolepolitik, som lægger vægt på koncentration og større skoleenheder? Og i sin mest enkle form: Er der tendens til, at politikken med investeringer i skolesammenlægninger gør skolerne i stand til at løfte eleverne bedre, eller er det modsatte nærmere tilfældet?
Det er ikke muligt at anvende absolutte mål for, hvor stærkt kommunernes skolevæsener evner at løfte eleverne i forskellige år. De mål, som er udviklet, er relative. Det indebærer, at de fokuserer på de enkelte skolevæseners præstationer set i forhold til det landsgennemsnitlige. I øvrigt er karaktersystemet blevet ændret efter 2007, hvad der også gør absolutte sammenligninger problematiske. I analysen ses derfor i stedet på de kommunale skolevæseners placering i en rangordning af kommunernes skolevæsener. Spørgsmålet bliver altså mere konkret, hvorvidt skolevæsenerne, som har oplevet reduktion i antallet af skoler, er rykket op på rangordningen af skolevæsener fra 2007 til 2011?
Spørgsmålet er i første omgang undersøgt i en simpel statistisk analyse i figur 4, som undersøger den direkte sammenhæng mellem ændring af antal skoler i kommunen og skolevæsenets rangplacering, hvad angår undervisningseffekt. Analysen er først gennemført for alle 98 kommuner og dernæst er den gentaget for 95 kommuner, idet tre kommuner med kun en enkelt skole i 2007, som leverer afgangselever fra 9. klasse, er blevet udelukket. De tre kommuner er Læsø, Samsø og Fanø.
Det fundne mål for statistisk sammenhæng mellem ændring i rangplacering hvad angår undervisningseffekt og reduktion i antal skoler i kommunen viser sig at have to væsentlige træk. For det første er den statistiske sammenhæng kun af moderat styrke. For det andet viser den fundne sammenhæng sig at have et negativt fortegn, som indikerer, at jo større andel af kommunens skoler, der er lukket i kommunen, jo dårligere har kommunens rangindplacering udviklet sig fra 2007 til 2011.
Figur 4. Sammenhængen mellem ændringen i rangplacering hvad angår undervisningseffekt og ændringen i antal folkeskoler, 2007-2011
Nu er ændring af skolestruktur ikke den eneste politikparameter, som kan anvendes af en kommunalbestyrelse, som ønsker at opnå mere tilfredsstillende resultater i kommunens skolevæsen. To andre nærliggende politikmuligheder vil være at øge bevillingsniveauet til skolevæsenet eller at lægge vægt på andre prioriteringer og målsætninger for skolerne, hvad der igen i særlig grad kan tænkes, såfremt det politiske flertal i kommunalbestyrelsen skifter ved et kommunevalg.
I øvrigt står ikke alle kommuner med de samme muligheder for at bedre deres rangindplacering, hvad angår undervisningseffekter. De bedst placerede har knap mulighed for at rykke op, og de dårligst placerede har knap mulighed for at rykke ned. Det er et argument for at inddrage kommunens rangplacering i udgangssituationen i en analyse.
Endelig kan ændring i skolestruktur nærliggende føre til ændring i, hvor mange af kommunens unge, som benytter privatskole. Det kan igen have konsekvenser for de resultater, som folkeskolen i kommunen kan opnå.
Figur 5. Hypoteserne om, hvad der forklarer de kommunale skolevæseners ændring i rangindplacering i forhold til undervisningseffekt fra 2007 til 2011
Alle de nævnte mulige forklaringer på ændringer i kommuners rangindplacering i forhold til skolevæsenets rangindplacering i forhold til undervisningseffekt indgår i en forklaringsmodel, som i det følgende efterprøves ved hjælp af en lineær regressionsanalyse, der beregner, hvor meget sandsynligheden for, at kommunen er rykket op i rangindplacering fra 2007 til 201,1 stiger, når den pågældende forklarende variabel øges. Modellen er gennemgået nærmere i figur 5.
I den gennemførte estimation på modellen er igen udeladt de 3 kommuner, hvor der i 2007 kun var en enkelt skole, som leverede elever til folkeskolens afgangsprøve fra 9. klasse. Resultaterne fra estimationen er vist i tabel 2. Her er først vist de forklaringer, som samtlige forklarende variable i modellen præsterer. Derefter er der ved en stepvis udelukkelse af de ikke fungerende forklaringer opstillet en reduceret model, hvor alene de forklarende variable, der frembringer gyldige resultater med mindst 90 procent sikkerhed, fastholdes.
I den udvidede politik-model i tabel 2 viser det sig, at kun en af de tre undersøgte politiktilgange ses at have egentlig betydning for skolernes præstationer. Inden for den betragtede periode findes ikke betydende tegn på, at flere penge til skolerne eller skift i partipolitik har påvirket skolernes præstationer. Derimod findes med en moderat statistisk signifikans tegn på, at skabelse af større skoleenheder gennem ændringer af skolestrukturen har påvirket skolevæsenernes præstationer.
Hvad angår effekten af ændringer af skolestruktur og skabelse af større skoleenheder så findes imidlertid en negativ sammenhæng mellem gennemførelse af strukturændringer og udvikling i skolernes præstationer (i tabellen vist ved, at der er en positiv sammenhæng mellem jo flere folkeskoler der kommer i kommunen og den opnåede undervisningseffekt). Sammenhængen er imidlertid kun moderat statistisk signifikant, men resultatet angiver i det mindste en tendens.
Blandt de forklarende variable, som indgår i modellen i figur 5, er der enkelte, som viser sig at være tæt korrelerede. Det er vist i korrelationsmatricen i tabel 3. Først og fremmest findes en ret stærk korrelation mellem ændring i antallet af skoler i kommunen og ændring i udgifterne per elev svarende helt til det allerede fundne resultat i tabel 1. Tillige viser det sig, at der er en ret stærk korrelation mellem undervisningseffekten i 2007 og farven på det politiske styre i kommunen, så et borgerligt styre gennemgående sikrer en større undervisningseffekt. I øvrigt findes også en ganske stærk statistisk sammenhæng mellem ændring i andelen af skoleungdommen, som går i privatskole og reduktion i antallet af folkeskoler i kommunen.
5. Kommunerne, som har reduceret antallet af skoler
I årene efter den kommunale strukturreform har en del kommuner ændret skolestruktur ved at gennemføre skolenedlæggelser og skolesammenlægninger. Andre kommuner har bibeholdt den skolestruktur, som kommunen havde i 2007. Der kan tænkes adskillige forskellige forklaringer på, hvad der særligt kendetegner de kommuner, som har samlet skolevirksomheden på færre skoleenheder. I figur 6 er der opstillet fem forskellige hypoteser, og for hver af disse hypoteser er der valgt flere indikatorer, som anvendes til at teste hypoteserne.
Figur 6. Hypoteserne om, hvilke kommuner, som har reduceret antallet af skoler fra år 2007 til 2012
Den statistiske analyse bliver gennemført som en probit regressionsanalyse. Det betyder, at det for hver af de anvendte forklarende variable bliver efterprøvet, hvor meget sandsynligheden for, at kommunen har reduceret antallet af folkeskoler, stiger, når den pågældende forklarende variabel øges.
Resultaterne fra den statistiske analyse findes i tabel 4.
Det ses, at nedlæggelse af skoler gennemgående er en reaktion på en kombination af to faktorer, nemlig et svagt beskatningsgrundlag i kommunen og et skolestruktur i udgangssituationen med små skoler. Hertil kommer, at kommuner, som i forvejen har tradition for at rumme privatskoler, i særlig grad har været orienteret imod at omstrukturere folkeskolen. Den gennemførte undersøgelse giver ikke mulighed for at komme fuldstændig til bunds i, hvad det er for årsagssammenhænge, som her gør sig gældende.
I tabel 5 er vist, i hvilken grad de forklarende faktorer i modellen er indbyrdes korrelerede. Det viser sig, at der er en ret tæt korrelation mellem variablen antal skoler med under 200 elever og variablene lav befolkningstæthed og lavt indkomstniveau. Det peger i retning af, at skolelukninger særligt har været praktiseret i kommuner med mange små skoler, lav befolkningstæthed og lavt indkomstniveau, hvad der i det hele taget er kendetegnet for kommuner i udkantDanmark. Måske ligger der også i dette resultat en kim til at forstå, hvorfor det foreløbigt kan konstateres, at skolelukninger har trukket højere udgifter per elev med sig. Den kommunale udligning er blevet ændret flere gange i de senere år, hvor omfordelingen gennemgående er blevet skærpet. Det kan tænkes, at nogle kommuner har planlagt skolenedlæggelser af økonomiske grunde for efterfølgende at have fået tilført flere penge via udligningen, hvorefter udgiftsreduktion ikke længere har været fundet nødvendig.
6. Diskussion: Hvor står vi nu?
Ovenfor er der lagt stor vægt på at understrege, at denne analyses resultater skal betragtes som foreløbige. På den anden side er fremlæggelsen af analysen også udtryk for betragtningen, at store offentlige strukturprojekter, som lægger beslag på milliardstore investeringer, bør følges tæt. Findes indikatorer for, at der undervejs ikke umiddelbart viser sig resultater i den ønskede retning, så er der grund til nærmere overvejelser. Den er den situation, som vi nu i forhold til strukturforandringerne på folkeskoleområdet står i.
Analysen her har koncentreret sig om at kortlægge de overordnede mønstre og søge svar på de overordnede spørgsmål: Bliver det bedre? Billigere? Og hvordan reagerer forældrene? Og vi har alene baseret analysen på data, som kan hentes fra Undervisningsministeriet, Danmarks Statistik, Indenrigsministeriets nøgletal etc., hvorimod der ikke er foretaget nye selvstændige undersøgelser i de enkelte kommuner eller på de enkelte skoler. Det er på disse præmisser, at vi på alle de tre stillede spørgsmål finder negative foreløbige svar.
Der kan være mange grunde til, at de foreløbige erfaringer falder således ud. Vi har imidlertid ikke tilstrækkelig indsigt til at drage videre sikre konklusioner, hvad angår årsagerne til de umiddelbart skuffende resultater.
Dette er i øvrigt en væsentlig konklusion i sig selv. Det er tankevækkende, at den omfattende pædagogiske forskning i Danmark ikke har udvist et så centralt projekt, som hele strukturforandringen af folkeskolen jo er, større interesse. Der bør sættes væsentligt stærkere ind for at få skabt forståelse for de resultater, der fremkommer med strukturændringerne.
Det er også på nuværende tidspunkt muligt at drage en anden væsentlig konklusion. Der har været forventninger om, at strukturreformeringen af folkeskolen ville sikre, at skolen blev bedre og billigere. Det har imidlertid vist sig, at de forudgående effektvurderinger ikke umiddelbart har været valide. Det kan altså være vanskeligt på forhånd at bestemme effekterne af større indgreb i den måde, et helt skolesystem fungerer på.
En sådan erkendelse kan også være relevant i forhold til efterfølgende reformer. Når Folketinget eksempelvis nu forbereder en reform med indførelse af en heldagsskole, så kan det være værd at overveje, med hvor stor sikkerhed det så kan antages, at der fremkommer positive effekter. Og i forlængelse af sådanne overvejelser kan det være relevant at tilrettelægge en forskningsmæssig opfølgning, så erfaringer – positive eller negative – indhentes løbende og kan inddrages i tilrettelæggelsen af de videre forandringsprocesser.
I bilag 1 er analysens resultater for hver enkelt kommune beskrevet. Bilaget illustrerer, at der er betydelige forskelle fra kommune til kommune på de opnåede resultater. Det, som er beskrevet ovenfor, er de gennemgående og samlede resultater på landsplan. Erkendelsen af, at der er stor forskel på, hvor godt de enkelte kommuners skolevæsener fungerer, og hvor gode resultater der kommer ud af strukturforandringer, er også væsentlig. Den peger i retning af, at den måske mest nærliggende – og i øvrigt omkostningsfrie – indsats for en bedre folkeskole vil være at sætte ind i forhold til dårligt fungerende skolevæsener og skoler. Christoffersen og Larsen (2010) viser, at penge ikke gør det. Der er ingen positiv sammenhæng mellem, hvor mange penge en skole har per elev, og skolens evne til at løfte eleverne i forhold til det forventede givet elevmassens sociale sammensætning. Skoleledelse og andre faktorer er afgørende. En god folkeskole kan ikke sikres alene ved centralt gennemførte strukturreformer og ved bevillinger. Slaget skal i høj grad slås på de enkelte skoler. Fokus på tilskyndelser og konsekvenser ved dårlige resultater er altså nok af central betydning i skolepolitikken.
Christoffersen, Henrik, Kurt Klaudi Klausen og Svend Lundtorp (2003): Central styring – decentral ledelse. En undersøgelse af den administrative organisering i Bornholms Regionskommune. AKF Forlaget.
Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2012): Når befolkningen får viden om grundskolernes kvalitet. Et studie af forskellen mellem markedsløsninger og politiske løsninger. Cepos arbejdspapir nr. 20.
Christoffersen, Henrik og Karsten Bo Larsen (2010): Kommunernes udgifter til folkeskole – hvad får borgerne for pengene, når de betaler mere? Cepos arbejdspapir nr. 9.
